Длящееся административное правонарушение
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 10 февраля 2021 года
Введение
Не раскрывая понятия и признаков длящегося административного правонарушения, КоАП РФ тем не менее содержит в себе нормы, устанавливающие особенности привлечения к административной ответственности за его совершение. Все эти вопросы уже стали предметом анализа и разъяснений Верховного Суда РФ, но по-прежнему могут вызвать определенные сложности в правоприменении.
Понятие и признаки длящегося административного
правонарушения
Понятие «длящееся правонарушение» не определено законодателем, однако оно сформировано судебной практикой и прежде всего для уголовного судопроизводства. Конкретное понятие «длящееся административное правонарушение» раскрыто в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — Постановление Пленума N 5), согласно которому длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Длящимся правонарушением, например, является осуществление деятельности с нарушением условий лицензии на пользование недрами (ст. 7.3 КоАП РФ), виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Это нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся (Постановление Верховного Суда РФ от 19.05.2016 N 308-АД16-1204 по делу N А32-15227/2015).
Таким образом, отличие длящегося правонарушения от составов иных административных правонарушений проявляется в его объективной стороне, которая, будучи полностью сформированной, продолжает существовать еще длительный период времени вплоть до окончания правонарушения — фактического (прекращение противоправного поведения) или юридического (определение периода времени совершения правонарушения в постановлении о привлечении к административной ответственности). При этом в длящихся правонарушениях фактический и юридический моменты окончания могут не совпадать (Панкова О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / Под ред. О.А. Егоровой. М.: Статут, 2014).
В Комментарии к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (постатейный) (Амелин Р.В., Бевзюк Е.А., Волков Ю.В., Воробьев Н.И., Вахрушева Ю.Н., Жеребцов А.Н., Корнеева О.В., Марченко Ю.А., Степаненко О.В., Томтосов А.А.) (подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014) проведено различие между длящимися и продолжаемыми административными правонарушениями.
Продолжаемое административное правонарушение состоит из ряда сходных по их направленности и содержанию действий, которые в совокупности образуют единое правонарушение. К продолжаемым административным правонарушениям относится, например, нарушение правил пользования топливом и энергией (например, ст. 9.11 КоАП РФ).
Длящееся правонарушение выражается в длительном невыполнении обязанностей, за несоблюдение которых установлена административная ответственность. Например, уклонение от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (например, ст. 9.13 КоАП РФ).
Конструкция административной ответственности отличается от уголовной тем, что не предусмотрена административная ответственность за неоконченное административное правонарушение. В соответствии с позицией, отраженной в п. 19 Постановления Пленума N 5, КоАП РФ предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение; административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения.
В п. 14 Постановления Пленума N 5 указано еще два немаловажных момента в отношении длящегося административного правонарушения. Первый — обязанности (длительное невыполнение которых вменяется) могут быть возложены не только законом, но и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Второй — не установлен срок выполнения этих обязанностей. Невыполнение предусмотренной обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Так, например, не является длящимся правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, — невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор (вопрос 9 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2007 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 27.02.2008). Не будет являться длящимся правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, — неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ.
Изложенное позволяет выделить следующие признаки длящегося административного правонарушения, а точнее, его объективной стороны:
— длительное непрекращающееся невыполнение или ненадлежащее выполнение предусмотренных законом, иным нормативно-правовым актом, правовым актом ненормативного характера обязанностей;
— отсутствие установленного законом или иным правовым актом срока выполнения обязанности.
Как правило, длящееся административное правонарушение совершается в форме бездействия. Однако так происходит не всегда, поэтому в число признаков длящегося административного правонарушения нельзя включить форму его совершения.
Значение правильной квалификации административного правонарушения в качестве длящегося проявляется не только в определении сроков давности привлечения к административной ответственности, но и в применении к нему правил ч. ч. 4, 5 ст. 4.1 КоАП РФ. Согласно ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. В соответствии с ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Поскольку длящееся административное правонарушение может быть окончено юридически — путем привлечения виновного к административной ответственности, то фактическое продолжение будет означать повторное совершение данного правонарушения, за которое виновный должен нести ответственность (Панкова О.В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / Под ред. О.А. Егоровой. М.: Статут, 2014). По мнению О.В. Панковой, положения ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ не применяются при назначении административного наказания за длящееся административное правонарушение, которое ни фактически, ни юридически еще не окончено.
В протоколе об административном правонарушении и в постановлении о привлечении к административной ответственности обязательно должен быть указан период совершения длящегося административного правонарушения. Это необходимо для разграничения составов с повторными правонарушениями с учетом требований ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ. Следует отметить, что для некоторых длящихся административных правонарушений их юридическое окончание влечет перевод продолжения фактических действий (бездействия) в разряд уголовно наказуемых составов. Например, правонарушение, предусмотренное ст. 5.35.1 КоАП РФ (неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей), ст. 157 УК РФ (неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей). Поскольку способом совершения административного правонарушения по ст. 5.35.1 КоАП РФ является бездействие, выраженное в неуплате без уважительных причин в нарушение решения суда или нотариально удостоверенного соглашения средств на содержание несовершеннолетних детей, нетрудоспособных детей, достигших восемнадцатилетнего возраста, нетрудоспособных родителей в течение двух и более месяцев со дня возбуждения исполнительного производства, указанное правонарушение является длящимся и будет считаться оконченным с момента его выявления (обнаружения) либо добровольного прекращения правонарушения (вопрос 5 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 4, 2016, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016).
Место совершения длящегося административного правонарушения
По общему правилу, установленному в ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. Подробное определение понятия «место совершение административного правонарушения», в том числе применительно к длящемуся правонарушению, приведено в пп. «з» п. 3 Постановления Пленума N 5. Местом совершения длящегося административного правонарушения является место окончания противоправной деятельности, ее пресечения; если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность. При определении территориальной подсудности дел об административных правонарушениях, объективная сторона которых выражается в бездействии в виде неисполнения установленной правовым актом обязанности, необходимо исходить из места жительства физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, места исполнения должностным лицом своих обязанностей либо места нахождения юридического лица, определяемого в соответствии со ст. 54 ГК РФ. Подсудность дел об административных правонарушениях, возбужденных в отношении юридических лиц по результатам проверки их филиалов, определяется местом нахождения филиалов, в деятельности которых соответствующие нарушения были выявлены и должны быть устранены.
По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Данная норма не действует в отношении юридических лиц, а также в отношении случаев исключительной подсудности (ч. ч. 1.1, 2, 3, 5 и 6 ст. 29.5 КоАП РФ). Судья вправе отказать в удовлетворении указанного ходатайства с учетом конкретных обстоятельств дела, если это необходимо для обеспечения баланса прав всех участников производства по делу об административном правонарушении или защиты публичных интересов, в частности при наличии возражения потерпевшего; установления фактов недобросовестного пользования своими процессуальными правами; наличия санкции за правонарушение в виде ареста или выдворения.
Исчисление сроков давности при длящемся административном
правонарушении
В силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
В соответствии с ч. ч. 2, 4 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков — со дня, следующего за днем обнаружения длящегося правонарушения, а в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, — со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности (п. 14 Постановления Пленума N 5).
В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ).
Квалификация правонарушения в качестве длящегося или недлящегося
Обязанности, длительное невыполнение которых образует состав длящегося административного правонарушения, могут быть возложены также и судом в силу прямого указания закона. В соответствии с ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ судья при назначении административного наказания за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах лицу, признанному больным наркоманией либо потребляющему наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо новые потенциально опасные психоактивные вещества, может возложить на такое лицо обязанность пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ. Такая обязанность не является видом наказания (отсутствует в закрытом перечне ст. 3.2 КоАП РФ) и не может быть принудительно осуществлена в ходе исполнения постановления по административному делу. Однако неисполнение этой обязанности образует самостоятельный состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.9.1 КоАП РФ (уклонение от прохождения лечения от наркомании или медицинской и (или) социальной реабилитации лицом, освобожденным от административной ответственности в соответствии с примечанием к ст. 6.9 КоАП РФ, либо уклонение от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации лицом, на которое судьей возложена обязанность пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ). Лицо считается уклоняющимся от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, если оно не посещает или самовольно покинуло медицинскую организацию или учреждение социальной реабилитации либо не выполнило более двух раз предписания лечащего врача.
Срок для выполнения этой обязанности не предусмотрен ни ч. 2.1 ст. 4.1, ни ст. 6.9.1 КоАП РФ. Если при установлении обязанности в соответствии с ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ суд не установит срок ее исполнения, то невыполнение этой обязанности в зависимости от ее характера может являться длящимся правонарушением. Эта позиция на сегодня прямо признана Верховным Судом РФ. Противоправное деяние, ответственность за которое предусмотрена ст. 6.9.1 КоАП РФ, может являться длящимся в зависимости от объективной стороны соответствующего деяния; длящимся правонарушением признается непосещение лицом, на которое судом возложена соответствующая обязанность, медицинской организации или учреждения социальной реабилитации, самовольное оставление лицом, привлеченным к административной ответственности, медицинской организации или учреждения социальной реабилитации, поскольку такое деяние влечет непосещение лицом соответствующей организации или учреждения (вопрос 6 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1, 2016). Соответственно, срок давности будет исчисляться со дня обнаружения правонарушения контролирующим органом и после привлечения к административной ответственности по ст. 6.9.1 КоАП при последующем невыполнении (продолжении невыполнения) виновное лицо вновь может быть привлечено к ответственности по ст. 6.9.1 КоАП РФ, поскольку согласно ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.
Иная ситуация складывается, если суд установил срок выполнения обязанности пройти диагностику или приступить к лечению. В этом случае правонарушение уже не является длящимся, исключается возможность привлечения повторно за неисполнение обязанности по тому же постановлению судьи, поскольку согласно ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. В случае установления судом срока исполнения обязанности, поскольку обязанность не является наказанием, подлежащем принудительному исполнению, при назначении наказания по ст. 6.9.1 КоАП РФ судья вновь может установить ту же обязанность.
Н.А. Бортникова.
Если Вам требуется помощь юриста в Москве, и у Вас есть Длящееся административное правонарушение. Наши судебные юристы помогут Вам максимально эффективно получить положительный результат. Ждем Вашего звонка
